Страница 45. Нидерландская модель административной конституционной юрисдикции

В начале 1980-х годов над монархической системой конституционной юстиции Королевства Нидерландов, которое внесло значительный вклад во всемирную историю конституционного контроля, нависла серьезная угроза. Как же развивались события дальше?

Неприятности в королевском семействе

Эта угроза была связана с втягиванием мужа королевы Юлианы (она более трех десятилетий была символом нидерландской государственности и традиций римско-голландского права в охране пересмотренной конституции от 11 сентября 1956 г.) принца Бернарда в коррупционные скандалы. Монархию удалось спасти путем отречения Юлианы от престола в пользу своей старшей дочери Беатрикс ІІ, которая с 30 апреля 1980 г. и стала выполнять хоть и символическую, но почетную обязанность — осуществлять монарший конституционный контроль.
Сразу после этого в Нидерландах началась интенсивная работа над усовершенствованием текста главного объекта конституционной юстиции — основного закона в редакции 1956 г., фундаментом которого были конституции 1848 г. и 1887 г. Напомним, что еще одним объектом конституционной защиты в государстве был и остается устав Королевства Нидерландов от 15 декабря 1954 г., то есть договор, регулирующий отношения между Амстердамом и Нидерландскими Антильскими островами, Арубой — самоуправляющимися территориями Нидерландов в Вест-Индии, — а также определенные вопросы международных отношений, гражданства и статуса иностранцев.
В 1983-м была принята новая конституция, которая представляла собой в корне переделанный основной закон 1815 г. времен Оранско-Нассауской династии. Вместе с тем в конституции 1983 г. чувствовалось влияние и более поздних основных законов Нидерландов, в частности конституции 1972 г., стст.44, 53, 54, 60—64, 74, 77, 81, 86, 97, 101, 106, 123, 124, 127, 128, 130 и 201 которой оставались действующими.

Парламентский конституционный контроль

Таким образом, объектом нидерландской конституционной юстиции на рубеже тысячелетий становились вышеупомянутые устав 1954 г., ст.21 конституции 1972 г. и основной закон 1983 г., а также конституции Антильских островов (1954) и Арубы (1994).
Среди субъектов конституционного контроля почетное место занимал монарх, фактически не имевший в этой сфере самостоятельных полномочий, поскольку они принадлежали Совету министров, в состав которого входили премьер-министр и 15 министров, причем особую роль в осуществлении парламентского конституционного контроля играли министр юстиции, министр по общим вопросам политики, министр внутренних дел и политики королевства. Определенные полномочия в системе конституционной защиты возлагались и на министров без портфеля, и на заместителей министров — государственных секретарей, которые, как и премьер-министры и министры, формально назначались и освобождались монархом.

Генеральные штаты

Парламентский конституционный контроль передавался сформированным на 4 года Генеральным штатам, состоявшим из Первой палаты (75 депутатов) и Второй палаты (150 депутатов). Большие полномочия в осуществлении контроля предоставлялись Второй палате, которая вместе с монархом представляла обоих субъектов законодательной инициативы в Нидерландах. К тому же законопроекты должны были вноситься исключительно во Вторую палату, где и осуществлялась их проверка на предмет соответствия конституции сначала в секциях, затем — в постоянных комитетах и на общем заседании палаты. Первая палата, представляя интересы провинций (формировалась провинциальными советами пропорционально числу жителей), могла только согласиться с текстом закона или отклонить его без поправок. В последнем случае закон рассматривался на общем заседании Генеральных штатов и принимался, изменялся или снимался с обсуждения в связи с неконституционностью или нецелесообразностью большинством голосов.
В порядке парламентского конституционного контроля за деятельностью Совета министров Генеральные штаты могли создавать специальные комиссии для изучения вопроса, а затем отправлять отдельных министров или правительство в целом в отставку. В свою очередь и парламент подлежал конституционному контролю: король по совету правительства мог распустить как только Вторую, так и обе палаты.
Правом вето на законы король (королева) фактически не пользовался.

Государственный совет

Едва ли не самые важные функции в защите конституции выполнял Государственный совет, возглавляемый и назначаемый монархом (речь идет о 28 титулярных государственных советниках и
25 советниках) по представлению министра внутренних дел и политики, согласованному с министром юстиции. В Совет входили совершеннолетние наследники престола и ряд других членов королевского дома, определенный Актом парламента. Считалось, что члены Государственного совета состоят в должности бессрочно, но они уходили в отставку по достижении 70 лет. Заседание Совета, как правило, проводил заместитель председателя этого органа.
Согласно стст.73—75 конституции 1983 г. Государственный совет осуществлял предварительный конституционный контроль за законопроектами и королевскими декретами, вносил рекомендации относительно них, сам разрабатывал проекты международных договоров, общие административные правила, проводил расследование сути административных споров, готовил проекты указов короля по решению этих споров или сам в соответствии с Актом парламента принимал такие решения, в частности и относительно неконституционности актов исполнительной власти, которые в конституции именовались «общими административными актами». Предварительный конституционный контроль относился к полномочиям Генеральной счетной палаты и других постоянных консультативных органов по вопросам законодательства и государственного управления, которые могли создаваться согласно Акту парламента.

Службы олдерменов

В 12 провинциях Нидерландов и 548 муниципалитетах на страже Конституции стояли: провинциальные королевские комиссары (уполномоченные короля); выборные (на 4 года) провинциальные советы (штаты), состоявшие из 31—83 советников; правительства; назначенные комиссарами на 6 лет муниципальные бургомистры; избранные на 4 года муниципальные советы и сформированные последними специальные управленческие органы — службы олдерменов; провинциальные органы водного контроля и государственные органы по регулированию вопросов профессиональной и предпринимательской деятельности.
В свою очередь любые акты указанных должностных лиц и органов в случаях нарушения ими конституции, «противоречия законам или общественным интересам» или «злостного игнорирования возложенных на них обязанностей» могли быть отменены указом короля.

Конституции Нидерландских Антильских островов и Арубы

Что касается когда-то огромной системы нидерландской колониальной конституционной юстиции, то она была полностью разрушена, а в начале 1980-х годов от нее осталась только модель конституционного контроля на Нидерландских Антильских островах, существовавшая, естественно, в обновленном виде. Вместе с уставом Королевства Нидерландов от 15 декабря 1954 г. здесь объектом конституционной защиты со стороны Амстердама и местных органов власти была еще и конституция Антильских островов от 29 декабря 1954 г., которая не могла противоречить ни указанному уставу, ни конституции Нидерландов 1983 г. Эти 6 островов (с Арубой) имели статус федеральной заморской самоуправляющейся территории Амстердама. Защиту как общенидерландской, так и собственной конституций здесь осуществляли нидерландская королева, Законодательное собрание из 22 депутатов, избранных на 4 года, губернаторы, назначенные монархом на 6 лет, Совет министров в составе премьер-министра и не более чем 10 министров, консультативный совет при губернаторе, вице-губернаторы каждого из субъектов федерации — островов, выборные советы и правительства последних и Высший суд юстиции, состав которого тоже назначался в Амстердаме.
В 1986 г. бывшая метрополия позволила выделиться из состава Нидерландских Антильских островов в самостоятельную самоуправляющуюся территорию о.Аруба с перспективой в будущем получить полную независимость и создать суверенное государство. В 1994 г. по общей договоренности с Амстердамом этот процесс на острове был приостановлен. А пока вместе с уставом 1954 г., конституцией 1983 г. здесь защищалась и конституция Арубы от 1 января 1986 г. Вместе с нидерландской королевой (главой самоуправляющейся территории) контроль за соблюдением указанных документов возлагался на Законодательное собрание острова, которое состояло из 21 депутата, избранного на 4 года, губернатора и другие органы, аналогичные институциям Нидерландских Антильских островов.

Юридические магазины

Определенные конституционные контрольные функции возлагались в Нидерландах на омбудсмена, назначавшегося Второй палатой Генеральных штатов на 6 лет, генерального прокурора при Верховном суде, 5 генеральных прокуроров при апелляционных судах, генеральных адвокатов — заместителей генеральных прокуроров, адвокатов 19 местных ассоциаций и на созданные при них многочисленные бюро юридической помощи, центры юридической помощи, юридические магазины, юридические консультации при профсоюзах, муниципальных службах, ассоциациях потребителей и т.п.
Следовательно, новейшая система политического, административного, квазисудебного конституционного контроля действовала в Нидерландах достаточно активно, обеспечивая при этом неприкосновенность конституции, что и давало повод считать эту страну образцом демократического правового государства. Такая слава, ставшая результатом труда целой плеяды всемирно известных юристов, расцвета римско-голландского, романо-германского права в его французской разновидности, утвердилась благодаря глубоким исследованиям, которые проводятся на девяти всемирно известных юридических факультетах голландских университетов, в Межуниверситетском институте им. Ассера, а также благодаря хорошему правовому воспитанию населения и т.д.

Ограничение судебного контроля

Очевидно, что Нидерланды на собственном опыте доказали, что эффективность системы конституционной юстиции даже в условиях действия систематизированной юридической конституции не всегда зависит от наличия конституционной юрисдикции, то есть контроля со стороны либо специальных, либо общих судов за соответствием законов конституции. Речь идет о том, что, как и предыдущие, конституция 1983 г. прямо запрещала судам проверять на предмет конституционности как акты парламента, так и международные договоры. В известной мере такая прерогатива предоставлялась Государственному совету и другим квазисудебным или политическим и административным органам.
Но при этом следует отметить, что судам общей юрисдикции в Нидерландах не запрещалось проверять на соответствие конституции подзаконные акты других, кроме парламента, публичных органов, в частности королевские декреты, королевские приказы, а также акты провинций и муниципалитетов. Так, Верховный суд (председатель, до 7 его заместителей и до 26 судей) как кассационная инстанция, все 5 апелляционных судов, 19 окружных судов, многочисленные кантональные (субокружные) суды (в 1998 г. ликвидированы и интегрированы в окружные), суды первой инстанции могли рассматривать дела, стороной в которых были государственные органы, и устанавливать факты правонарушений, совершенных последними, среди которых и несоответствие актов этих органов конституции. Кроме того, Верховный суд непосредственно рассматривал случаи проявления неуважения к конституции со стороны депутатов и бывших депутатов Генеральных штатов, министров и государственных секретарей во время нахождения в должности.

Авторитет административной юстиции

Но ведущую роль в признании актов органов центральной исполнительной власти и местных институций неконституционными или незаконными играла широко разветвленная нидерландская система административной юрисдикции, которая постоянно совершенствовалась. Напомним, что еще в 1861 г. в Государственном совете было создано отделение административных споров, которое действовало как квазисудебная инстанция. В законе об административной юрисдикции 1975 г. было предусмотрено создание судебного отделения Государственного совета как апелляционной инстанции, в которой могли быть обжалованы решения центральных и местных органов в случае их противоречия принципу надлежащего управления. Закон об апелляциях к короне 1987 г. реорганизовал отделение административных споров Государственного совета в независимый Административный суд. Кроме того, действовали Центральный совет апелляций по вопросам социального обеспечения в Утрехте, 10 местных советов апелляций по этим же вопросам, Административная коллегия по жалобам в сфере бизнеса, многочисленные дисциплинарные суды, созданные министром юстиции, Дисциплинарный апелляционный суд в Утрехте.
В соответствии с законом об общем административном праве 1992 г. во всех 19 окружных судах были созданы административные отделения. Таким образом, именно здесь сосредоточилась практически вся административная юрисдикция по первой инстанции. Эти административные отделения в 1990-х годах поглотили упоминавшиеся выше советы апелляций по вопросам социального обеспечения, а их центральный совет вошел в структуру Верховного суда. В 1993 г. была внесена поправка к закону о Государственном совете, которым судебное отделение было реорганизовано в отдел административного права Государственного совета, рассматривавший споры между общественными организациями и властными органами, жалобы государственных служащих на решения высших административных инстанций или жалобы граждан на действия (бездействие) и акты органов исполнительной власти. Правосудие в отделе осуществлялось в секциях из одного или трех судей.

Особенности административного и партийного конституционного контроля

Обратим внимание и на следующую особенность нидерландской административной конституционной юрисдикции. Государственный совет в полном составе имел полномочия рассматривать законопроекты, обращать внимание парламента на их несоответствие конституции, что всегда становилось поводом для дебатов. К полномочиям Государственного совета (как и Верховного суда) на рубеже веков Генеральные штаты отнесли также установление соответствия законодательства положениям Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод и Международной конвенции по общественным и гражданским правам. Кроме того, Государственному совету и Верховному суду было предоставлено право признавать себя некомпетентным в принятии апелляции или кассации и таким образом объявлять их неприемлемыми. В этих случаях они призывали соответствующий административный орган, действия или акты которых обжаловались, принять новое решение или решить спор самостоятельно.
Партийный конституционный контроль в рассматриваемом периоде формально разделялся между 9 партиями, которые получали места в Генеральных штатах. Но фактически он осуществлялся коалициями из 3—5 партий, которые возглавлялись либо Христианско-демократическим призывом (ХДП) во главе с премьер-министрами А.А.Марией ван Агтом (1977—1982) и Р.Любберсом (1982—1994), либо «пурпурными коалициями», состоящими из Партии труда, Народной партии за свободу и демократию и партии «Демократы-66», лидером которых был премьер-министр В.Кок (1994—2002) и Я.Балкененде (с февраля 2002 г.). Последний как главный представитель христианских демократов остался в должности и после досрочных парламентских выборов в ноябре 2006 г. После них в политическом конституционном контроле резко возросла роль ультралевой Социалистической партии, которой удалось получить 26 мандатов и занять третье место.

Александр МИРОНЕНКО,
судья Конституционного Суда
в отставке, доктор философских наук,
заслуженный деятель науки и техники Украины,
лауреат Государственной
премии Украины
в области науки и техники